O Papel da Sociedade Civil na Gestão Democrática

                                        

                                                                Ivandro da Costa Sales                                 

Os Conselhos Federais e Estaduais de Educação existem há muito tempo no Brasil, ligados diretamente ao Ministério da Educação e às Secretarias Estaduais de Educação.

Entretanto, eram compostos de pessoas designadas pelos governos federal e estaduais com funções bem específicas de interpretar leis e normatizar a educação escolar. Só a partir da Constituição de 1988 é que se oficializa no Brasil a gestão democrática das políticas, ou seja, uma gestão compartilhada por representantes de organizações governamentais e de organizações da sociedade civil. É a partir desse momento que os Conselhos de Gestão estão previstos nas leis orgânicas dos Municípios e são praticamente exigidos em todos os programas e projetos governamentais brasileiros, assim como nos programas e projetos de organizações governamentais privadas internacionais.

Constatamos, a partir da Constituição de 1988, a presença atuante de um novo ator político na sociedade. Esse ator é a sociedade civil; são grupos de interesses que surgiram fora do aparelho governamental e fora das fábricas e que lutam de diferentes modos pela realização dos mais diversos interesses e garantia de direitos.

Antes desse período, a gestão da sociedade, tanto nos países capitalistas como nos países socialistas, era realizada unicamente pelo governo, que, por isso mesmo, confundia-se com o Estado. Cabia ao governo, e só a ele, pensar e cuidar do bem comum. A identificação de Estado com governo era tão profunda que ainda hoje se confunde Estado, com governo. Fala-se de um como se estivesse falando do outro. Por isso, as pessoas consideram tudo o que é governamental como público e tudo que é civil como privado, esquecendo-se que público é o que é discutido por todos ou pelas maiorias e o que se destina a todos ou às maiorias.

Esse monopólio do governo na gestão da sociedade deu origem a uma falsa concepção de Estado como sendo algo separado, externo e superior à sociedade, impedindo que o percebêssemos como uma função e não como um ente. Era o que se pode chamar de Estado Restrito.

Na concepção atual, Estado é a gestão da sociedade que atualmente é feita por representantes governamentais e representantes da sociedade civil. Temos, portanto, o denominado Estado Ampliado, com dois braços, o governamental e o civil. O governo é o braço governamental do Estado, e as organizações da sociedade civil são o braço civil. As organizações da sociedade civil são, portanto, Estado e têm consequentemente uma função estatal de gerir, juntamente com os representantes governamentais, as políticas públicas. Os conselhos seriam, então, órgãos estatais de gestão de políticas compartilhadas pelo governo e por representantes da sociedade civil.

Uma noção mais precisa de participação

Neste contexto, torna-se oportuno definir o que entendemos por participação. Isto porque sob o termo ‘‘participação’’ podem ocultar-se, algumas vezes, práticas muito autoritárias.

Participar é ter poder de definir os fins e os meios de uma prática social, poder que pode ser exercido diretamente ou através de mandados eletivos, delegações ou representações. Participação poderia ser traduzida como uma estratégia de aprendizagem no sentido de exercer poder, de se fazer levar em consideração, de fazer valer a importância econômica, política e cultural das pessoas, categorias ou classes que estejam inseridas no processo social. Neste sentido, participar implica definir e redefinir permanentemente os fins e os meios das práticas que estão em desenvolvimento.

Participação, portanto, é a aprendizagem do poder em todos os momentos e lugares em que se esteja vivendo e atuando. É fundamentalmente uma postura que se opõe à submissão em todos os âmbitos, tanto na família quanto nos partidos políticos. Diferenciamos, assim, participação da simples fala ou presença em reuniões, consultas e planejamentos comunitários, ou em votações em assembleias. Todas essas situações e comportamentos podem se tornar oportunidades de participação se forem instrumentos de aprendizagem do exercício do poder. Por outro lado, tais atitudes negam a participação quando são realizadas sob o comando de dirigentes autoritários numa tentativa, por vezes muito sofisticada, de dar a impressão de que há participação.

Contrariamente ao que muitas vezes pensamos, participação tem muito a ver com disciplina, definição de responsabilidade e criação de mecanismos para garantir a realização das decisões coletivamente acordadas, bem como com sanções para quem, concernido por aquelas decisões, não as toma em consideração ou as infringe. Disciplina, responsabilidade, criação de mecanismos ou sanções só se opõem à participação quando são impostas por alguém ou por algum mecanismo sem legitimidade. A obediência a normas definidas legitimamente por pessoas, grupos ou categorias, seja diretamente, seja por mecanismos de representação, é uma exigência de afirmação da participação.

Se participar se relacionar com o exercício do poder, convém dizer algo mais sobre os tipos e níveis de poder, aqui entendido como a capacidade de influenciar o pensamento ou direcionar a atuação de indivíduos e grupos sociais.

O exercício do poder pode basear-se na força física, em decretos, em leis, em força armada ou em outros tipos de coação. É o poder tradicionalmente exercido pelos governos autoritários. É o poder de dominação em contraposição ao poder de interpretar, expressar e realizar os interesses, as reivindicações e os direitos das bases sociais, poder tradicionalmente exercido pelas organizações da sociedade civil. Não se entenda, entretanto, que os governos não possam interpretar e expressar interesses e que na sociedade civil não se exerçam formas de dominação. Supõe-se, aqui que os poderes mais fortes e as leis mais consistentes são justamente os poderes e as leis que expressam e interpretam os sentimentos e um querer coletivo mais amplo.

Conselhos em uma democracia mais ampliada: desafios da gestão democrática

A garantia da gestão democrática, com a participação efetiva de representantes da sociedade civil, enfrenta diversos desafios: um deles, no caso dos conselhos, é a consideração que, no Brasil, convivemos com dois tipos de mandato. Os representantes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário têm um mandato para, durante um tempo bem determinado, representar os interesses mais gerais da sociedade, enquanto os representantes da sociedade civil, nos conselhos, têm um mandato específico para defender e realizar interesses também específicos.

Essa diferença na natureza e na duração do mandato tem causado alguns problemas pelo fato de que os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário ainda se sentem mais representativos e mais legítimos do que os representantes da sociedade civil. Aos Conselhos Municipais de Educação, por exemplo, cabe apenas elaborar normas complementares às leis e normas do Conselho Nacional de Educação ou interpretar as leis existentes. Suas deliberações devem ainda ser homologadas pelo Prefeito.

Além do aspecto legal, há ainda outras dificuldades para o exercício de uma democracia mais participativa do que a democracia parlamentar representativa que conhecemos mais de perto. É que enquanto os representantes governamentais nos conselhos detêm mais informações e têm o hábito de gerir políticas públicas, os representantes da sociedade civil:

a. não se dedicam exclusivamente ao serviço público como os representantes governamentais;

b. devem cuidar também de sua sobrevivência através de outras atividades;

c. não têm tradição de gestão de serviços públicos;

d. e por isso estão bem menos preparados pra serem gestores do que os representantes governamentais. Acrescente-se a todas essas dificuldades o enorme poder que a instância executiva tem de influir na eleição dos representantes das organizações da sociedade civil.

Parece, entretanto, que a maior dificuldade de exercício de poder por parte dos representantes da sociedade civil está, sobretudo, na baixa representatividade dos representantes da sociedade civil, ou seja, no afastamento que ainda existe dos dirigentes em relação às suas bases. Ainda acontece que, se o Poder Executivo desmoraliza as decisões dos conselhos, a base social dos dirigentes da sociedade civil nem chega a tomar conhecimento dessa desmoralização, tão longe ela está da atuação de seus dirigentes ou tão longe estão os dirigentes com relação as suas bases.

Supõe-se que a origem dos problemas e também suas possíveis soluções estão no modo de organização e no modo de gestão da sociedade. Por isso, convém que os conselheiros não se limitem ao nível da Legislação e do Regimento Interno dos conselhos, mas pensam em contribuir para um modelo de sociedade que facilite a realização dos direitos que eles têm obrigação de defender e tentar realizar.

O processo fundamental da sociedade é a parceria, a aliança e o enfrentamento de interesses de muitas ordens, alguns afirmados e tentando se perpetuar e outros buscando a duras penas se fazer valer. Por isso, os conselheiros devem estudar permanentemente o contexto de interesses, tanto para entendê-lo quanto para saber que interesses e direitos querem ver realizados e que interesses e privilégios querem ver limitados.

No caso dos Conselhos de Educação e dos Conselhos Escolares fica mais claro saber por quais interesses e direitos batalhar. É, fundamentalmente, o direito que têm as crianças, adolescentes e jovens, considerados cidadãos em processo de formação para o trabalho, de:

- desenvolver, no processo de aprendizagem, suas potencialidades biológicas, afetivas, espirituais;

- repor as energias gastas no processo de desenvolver suas potencialidades;

- ter seus conhecimentos, experiências e habilidades tomados em consideração no processo de aprendizagem;

- ter o que dizer sobre tudo o que diz respeito à sua vida;

- serem bem acolhidos e bem tratados; e

- aprender, de forma lúdica e alegre, por meio de jogos, brincadeiras, esporte, lazer e atividades artísticas.

Convém, igualmente, que, na busca da realização dos direitos dos estudantes, os conselheiros fiquem atentos ao ambiente favorável a aprendizagem. Incluem-se aí as condições e as relações de trabalhos, os cuidados com o ambiente físico das escolas e, sobretudo, a elaboração do projeto pedagógico das escolas.

Não parece tratar-se de direitos e objetivos difíceis de serem alcançados. Os nossos estudantes na educação infantil e no ensino fundamental pedem pouco, e temos todas as condições de realizar seus sonhos e garantir seus direitos.

Se os conselheiros pretendem mesmo realizar os interesses e direitos dos estudantes, é de suma importância que se capacitem para fazer um trabalho educativo sobre a função dos conselhos e sua importância na gestão de outra concepção de estado e no processo de construção de outro tipo de democracia, bem mais amplo do que a atual democracia parlamentar representativa.

No século XIX e início do século XX na França, Alemanha, Iugoslávia, União Soviética, Hungria e Itália, os trabalhadores, ao perceberem que o modo capitalista de organizar a produção e a vida em geral não conseguiam realizar os seus interesses e seus direitos, começaram a se organizar de diferentes maneiras, criando sindicatos, associações, comissões de fábricas e conselhos.

Do ponto de vista estritamente político, os conselhos tentavam substituir a democracia representativa parlamentar por uma democracia mais direta nas fábricas e na sociedade. Argumentava-se que a democracia representativa parlamentar era pouco representativa, pois se baseava na separação entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e em mandatos que não estavam ligados às promessas de campanha e sim ao que era apresentado pelos Poderes Executivo e Legislativo, mandatos que não podiam ser revogados antes do prazo para o qual o representante foi eleito, a não ser em casos muito especiais e graves. Os conselhos seriam mais democráticos, já que reuniam em si Poderes Executivos, Legislativos e Judiciais. O mandato dos conselheiros seria para realizar um programa específico, depois do qual os representantes seriam substituídos; seriam também trocados quando não estivessem realizando as funções para as quais foram designados.

No Brasil, sobretudo nos anos 70 e 80, foi intensa a atuação de diferentes grupos sociais lutando pela realização de seus interesses e direitos. Foi também nessa época que surgiram por todo o País os Conselhos Comunitários, criados pelos governos para incorporar a sociedade civil na gestão da sociedade, e conselhos populares, criados pelos próprios movimentos sociais para pressionar os governos com vistas à realização dos direitos das classes exploradas e dominadas.

Texto retirado do Módulo 2 “Concepção, Estrutura e Funcionamento”, Caderno 1, das publicações da SEB/MEC sobre o Programa de  Formação Continuada de Conselheiros Municipais de Educação. Páginas 09 a 15. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Básica.