Histórico dos Conselhos de Educação

O início efetivo de funcionamento de Conselhos de Educação no Brasil ocorreu em 1911 com a criação do Conselho Superior de Ensino, transformado em 1925 em Conselho Nacional de Ensino. Em 1931, no contexto da criação do Ministério da Educação e Saúde Pública, foi criado o Conselho Nacional de Educação em substituição ao Conselho Nacional de Ensino. Talvez por isso, alguns pesquisadores situem em 1931 o início dos conselhos de educação no Brasil.

A idéia dos Conselhos de Educação no Brasil esta fortemente ligada à sua concepção como órgãos de governo, com função de assessoramento e colaboração, que os caracterizou ao longo de grande parte da história educacional brasileira no século XX. Essa concepção conferiu-lhe a marca de órgãos normativos do sistema, atuando na interpretação e na resolução do emprego da Legislação educacional no País, segundo suas competências e atribuições. Desempenharam, nessa função, importante papel na formação da estrutura hierárquica e burocrática do ensino atual (TEIXEIRA, 2004).

A Constituição de 1934 instituiu os Sistemas de Ensino Federal e Estaduais, e os respectivos conselhos de educação. Os conselhos estaduais, no entanto, só foram efetivamente criados pela primeira LDB (Lei n. 4.024/61), fruto da Constituição de 1946, que manteve os dispositivos da Lei de 1934, relativos aos Conselhos de Educação e sistemas de ensino.

A Constituição de 1988 instituiu os Sistemas Municipais de Ensino. Antes da LDB de 1961 e da Constituição de 1988, iniciativas esparsas de Estados e Municípios haviam constituído Conselhos Estaduais e Municipais de Educação. Os principais atos e momentos de constituição dos Conselhos de Educação, a partir de 1931 até os dias atuais, são relacionados a seguir.

Conselhos de Educação de âmbito nacional

Três momentos caracterizam os Conselhos de Educação em âmbito nacional: o Conselho Nacional (1931 – 1961), o Conselho Federal (1961 – 1994) e, novamente, o Conselho Nacional (1994 até hoje). Embora com variação na denominação, o CNE e o CFE assumiram uma dupla dimensão: de conselho do Sistema Federal de Ensino e de conselho nacional. Ambos receberam atribuições relativas às políticas e às diretrizes nacionais da educação, além de funções particulares relativas às instituições vinculadas ao sistema federal. Convém lembrar que os sistemas de ensino somente foram instituídos pela Constituição de 1934. A seguir, apresentamos uma visão sucinta dos três momentos dos Conselhos de Educação:

- Conselho Nacional de Educação (1931 – 1961): O primeiro CNE foi constituído pelo Decreto n. 19.850, de 11 de abril de 1931, que o situava como “órgão consultivo do Ministro da Educação e Saúde Pública, nos assuntos relativos ao ensino” (art. 1.º), destinado a “colaborar com o ministro nos altos propósitos de elevar o nível da cultura brasileira e de fundamentar, no valor intelectual do indivíduo e na educação profissional apurada, a grandeza da Nação” (art. 2.º).

Os novos conselheiros eram da livre nomeação do Presidente da República. No entanto, havia critérios, como: um de cada universidade federal; um dos institutos isolados de ensino direto, medicina e engenharia; um do ensino superior estadual; e um do ensino superior particular; um de cada esfera do ensino secundário (federal, estadual e particular); três de personalidades “de alto saber e reconhecida capacidade em assuntos de educação e ensino”; e o diretor do Departamento Nacional de Ensino. O CNE/1931 era situado como staff do ministro, com atribuições de caráter consultivo, não deliberativo, nem normativo.

O segundo CNE, atendendo a dispositivo da Constituição de 1934, foi regulamentado pela Lei n. 176/36, que estabeleceu a escolha dos conselheiros pelo governo a partir de listas tríplices enviadas pelo CNE dentro das indicações das categorias de educadores em que a Lei dava direito a ter representantes. A Constituição atribuía ao CNE a incumbência de elaborar o Plano Nacional de Educação (PNE). O CNE chegou a elaborar o PNE, com feição de Lei de Diretrizes e Bases, mas sua tramitação no Congresso foi interrompida com o evento do Estado Novo em 1937. O CNE funcionou regularmente até dezembro de 1961.

- Conselho Federal de Educação (1962 – 1994): Foi criado pela LDB/61 e instalado pelo ministro da Educação em 12 de fevereiro de 1962. As funções atribuídas pela LDB abrangiam as seguintes questões: formulação da Política Nacional de Educação e Normatização sobre o Sistema Federal de Ensino; autorização e reconhecimento de cursos; aprovação de Estatutos e Regimentos; credenciamento de professores; convalidação de estudos, entre outras. Na primeira metade dos anos 60 o CFE atuou decisivamente nas políticas e no planejamento educacional, tanto na definição de prioridades e diretrizes da ação do MEC e estruturação dos sistemas de ensino, quanto na alocação de recursos, especialmente na educação básica. Criado no espírito da redemocratização, que demandava descentralização, foi marcante sua articulação e apoio na constituição dos Conselhos Estaduais de Educação. Na segunda metade dos anos 60 e no início da década de 70, teve participação efetiva na elaboração da Legislação e na normalização do ensino, especialmente nas Leis n. 5.540/68 e n. 5.692/71. Na elaboração e nas discussões da LDB atual, o CFE chegou a elaborar uma proposta, mas sua influência estava reduzida. Quando foi instinto por Medida Provisória em outubro de 1994, 33 anos e sete meses após sua instalação, sob acusações de irregularidades, que não foram apuradas, a estrutura e o elenco de atribuições do CFE permaneciam basicamente os mesmos de 1962, enquanto a realidade econômica, social e educacional do País registrava profundas modificações.

- Conselho Nacional de Educação (1994): O terceiro CNE foi criado pela Medida Provisória n. 661, de 18 de outubro de 1994, que extinguiu o CFE. Na composição provisória, o CNE se constituiu basicamente, no espírito dos antigos Conselhos de Instrução Pública, como Conselho Diretor do MEC, composto na sua maioria de cargos de confiança do ministro. Quanto às atribuições, a Medida Provisória inspirou-se no projeto de LDB que tramitava na Câmara dos Deputados. Esse concebia o conselho como fórum para atuar na formulação das políticas que definem o Projeto Nacional de Educação. O CNE foi instituído, por conversão das MPs, pela Lei n. 9.131/95. Essa Lei define o CNE como instância de colaboração no desempenho das funções do MEC, a quem cabe formular e avaliar a Política Nacional de Educação, zelar pela qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o regem. Dividido em duas câmaras, de Educação Básica e Superior, a composição do CNE introduziu nos conselhos o princípio da paridade ao ter metade dos conselheiros de livre escolha do governo e a outra metade escolhidos, também pelo governo, dentre listas tríplices indicadas por entidades nacionais da sociedade (estas últimas também escolhidas pelo governo). Assim, o novo CNE, ao mesmo tempo que manteve o espírito da proposta de LDB da Câmara dos Deputados, de composição representativa das entidades nacionais de educação, alterou significativamente a concepção de suas atribuições e autonomia.

Conselhos Estaduais

Os Conselhos Estaduais de Educação e do Distrito Federal, embora instituídos pelo parágrafo único do artigo 152 da Constituição de 1934, dispositivo mantido na Constituição de 1946, somente foram efetivamente criados e passaram a funcionar a partir da Lei n. 4.024/61. Antes, em 1946, o Rio Grande do Sul havia criado pelo Decreto-Lei n. 1.163, de 31 de agosto de 1946, seu Conselho Estadual de Educação, definido como órgão complementar da secretaria.

Logo em sua instalação, em 1962, o CFE tratou de cumprir uma de suas principais funções: articular-se com os sistemas estaduais na instalação de seus Conselhos de Educação. Os Estados e o Distrito Federal criaram seus Conselhos de Educação entre 1962 e 1963, com exceção do Paraná e do Rio Grande do Sul, que criaram seus conselhos, com base na LDB, respectivamente em 1964 e 1965.

As competências dos conselhos estaduais relativas aos seus sistemas de ensino eram similares às do conselho federal:

- estabelecer planos para aplicação de recursos;

- fixar normas;

- autorizar funcionamento de escolas e fazer a inspeção;

- completar número de disciplinas nos currículos; e

- fazer levantamentos estatísticos, entre outras.

Embora ao longo do tempo tenham ocorrido mudanças na composição e nas atribuições, às vezes com rupturas e retomadas, em geral coincidentes com as mudanças de governo, o perfil dos conselhos estaduais permanece, na maioria deles, muito próximo do desenho inicial.

Conselhos Municipais

A tese da municipalização do ensino encontra raízes anteriores à LDB de 1961. Anísio Teixeira, inspirado na experiência americana, foi autor da proposta de criação dos conselhos municipais na Bahia, proposta que, embora contemplada em Lei estadual, não chegou a ser implantada. Azanha observa que:

Para Anísio Teixeira, a municipalização do ensino primário oferecia vantagens de ordem administrativa, social e pedagógica. Quanto à primeira das razões são óbvias. Quanto à segunda, as vantagens adviriam do fato de o professor ser um elemento local ou pelo menos aí integrado e não mais um “cônsul” representante de um poder externo. Quanto à terceira residiria principalmente na possibilidade de o currículo escolar refletir a cultura local (1995, p. 32).

Embora previstos na Lei n. 5.692/71, com funções a serem delegadas pelos respectivos conselhos estaduais, os Conselhos Municipais de Educação passaram a se organizar efetivamente a partir da Constituição de 1988, que criou os Sistemas Municipais de Ensino. Antes, algumas poucas experiências de conselhos municipais tinham sido implantadas, principalmente no Rio Grande do Sul.

Inspirado na Constituição democrática de 1934, o Município de Candelária, pelo Decreto n. 1, de 5 de agosto de 1936 criou seu Conselho Municipal de Educação, “de caráter consultivo, a tudo que se relacione com o ensino público do município”. Em 5 de maio de 1958 o Município de Novo Hamburgo, no Rio Grande do Sul, também criou seu Conselho Municipal de Educação. Em 1969 o Conselho Estadual de Educação de Pernambuco baixou uma resolução aprovando um Estatuto padrão para os conselhos municipais, revogada em 1981, sem notícias de seus efeitos. Nos anos de 1970/80, com base na Lei n. 5.692/71, diversos Municípios do Rio Grande do Sul criaram Conselhos de Educação, que funcionaram efetivamente.

No entanto, somente após a criação dos Sistemas Municipais de Ensino pela Constituição de 1988, registrou-se um estímulo à criação de Conselhos Municipais de Educação, que passaram a ter funções próprias, relativas ao seu sistema de ensino, ocupando espaço próprio na autonomia dos Municípios definida nos artigos 18 e 211 da Constituição.

O perfil dos Conselhos Municipais de Educação de 2007 registra a existência de 3.604 Municípios, o que representa 65% do total, com Conselho Municipal de Educação instituído, numa rica diversidade de experiências de promoção da participação popular no processo de gestão democrática da educação. Nascidos do espírito da institucionalidade cidadã da Constituição de 1988, os conselhos municipais se inserem nos movimentos de afirmação da cidadania, a partir do lócus onde o cidadão vive e atua; afirmação que se dá pela gradativa conquista da autonomia pelas comunidades locais na gestão de seus serviços educacionais.

Texto retirado do Módulo 2 “Concepção, Estrutura e Funcionamento”, Caderno 1, das publicações da SEB/MEC sobre o Programa de  Formação Continuada de Conselheiros Municipais de Educação. Páginas 28, 29, 30, 31, 32, 33 e 34. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Básica.